把农业综合开发土地治理项目与产业化经营项目、农业综合开发与扶持农民专业合作经济组织有机结合起来，促进农业、企业增效，农民增收，已成为新时期农业综合开发新的切入点。为适应新形势新任务的要求，进一步推进农业综合开发体制机制创新，提升农业综合开发水平，我们对浦口区赭落山茶叶基地项目和江宁区秣陵、禄口两类结合项目进行了调查研究，总结市场主体参与农业综合开发项目建设的积极作用，查找存在的问题，探索解决问题的有效办法。

浦口区2009年度国家农业综合开发土地治理扶持农民合作经济组织试点项目，由南京赭落山茶叶专业合作社承担建设，合作社现有社员303人，茶园面积3070亩，项目总投资137万元，其中，财政投资105万元。该项目坚持高起点规划、高标准设计、高质量建设，通过沟渠、田间道路、农田林网等建设，项目区内形成了涝能排、旱能灌、交通便利的园区框架。同时，合作社大面积引进优良茶苗品种，建设了有机茶自动网纱覆盖、茶园智能防霜系统等农业防护设施近300亩，建成清洁化加工车间1300多平方米，茶叶保鲜库50立方米，引进名优茶流水线和自动包装设备各1台，全面提高了茶叶的综合生产能力和水平。

① 江宁区秣陵街道2008年度农业综合开发土地治理与产业化经营有机结合试点项目，区域面积2000亩，总投资240万元，其中，财政投资120万元。项目立项后，通过实施农业、水利、林业、科技等措施，田间水利基础设施进一步配套完善，有效改善了农业生产条件。该项目建成后，以宏和农业发展有限公司为龙头，在项目区推广种植新品大棚蔬菜300亩、葡萄300亩、花卉苗木650亩，鱼塘养殖300亩，并以农民专业合作社为载体，在项目区实行统一种植、规模经营、标准化生产，提高了农民生产的组织化程度。

② 江宁区禄口街道2009年度国家农业综合开发土地治理与产业化经营结合试点项目，区域面积2000亩，总投资280万元，其中，财政投资140万元。项目立项后，通过实施农业、水利、林业、科技等措施，区域内土地状况明显改善，项目区内沟、渠、路及各类建筑物配套完善，项目区生产条件明显改善。项目建设后，以南京鑫农庄科技有限公司为龙头，在项目建成苗木800亩、鲜果（梨、桃、枇杷）400亩、茶叶400亩、蔬菜200亩，休闲农业区200亩。同时，在项目建设单位带动下，带动周边农村800多户农民种植林果，极大地推动了农业增效和农民增收。

总体来看，三个项目区在建设过程中，都能够按照产业化经营的思路，围绕区域农业主导产业发展，注重发挥自身比较优势，通过地块整理和各类水利建筑物配套，以及采取农业、林业、科技等措施，使项目区土壤条件得到改善，排灌能力得到加强，农业机械和服务一体化水平得到提高，建成了优质高效生态安全的农产品生产基地。同时，通过市场主体引进、示范和指导，辐射带动了项目区周边的农业结构调整，提高了农民发展生产的组织化、标准化程度，进一步做大做强了具有区域特色的农业主导产业，显现出应有的经济、社会和生态效益。主要体现在：

1、项目区农业经济效益明显提升。通过项目建设，突出解决了制约项目区农业生产的关键障碍因素，为项目实行标准化、规模化生产创造了良好条件。在此基础上，项目区通过市场主体建设生产大棚、冷库等适用生产设施，引进先进生产设备，依托市场主体推广农业新品种、新工艺、新技术，在不增加土地的前提下，大幅提升了项目区的经济效益。浦口区赭落山茶叶合作社通过建立网纱覆盖和防霜系统，改善了茶园小气候，避免了晚霜对茶叶的危害，每年每亩可降低损失1880元。同时，基地网纱覆盖系统模拟了茶树所需的生长环境，夏秋茶的产量、品质显著提升，亩均年收益可净增2700元。江宁区禄口街道土地治理与产业化经营结合项目建成后，项目区骨干水利工程完好率由立项前的80%提高到95%，有效灌溉面积达到100%，项目区高效农业生产年收益可达260万元，另外，通过带动休闲观光农业等相关产业发展，可实现年收益120万元，经济总收益达380万元。

2、农业生产标准化程度明显提高。以合作社或农业龙头企业为项目实施主体，普遍按照“产业高效化、经营规模化、技术标准化、服务社会化、产销一体化、基础设施规范化”的要求，有效地发挥了基地、公司、农户的比较优势，按照市场规律整合资金、技术、劳动力、生产设备、土地等生产要素，实现生产要素的叠加效应。浦口区赭落山茶叶合作社按照“三规四品”（即规划先行、力求规范、适度规模；优良品种、提高品质、提升品位、打造品牌）的发展思路，严格坚持标准化生产，制定和实施了茶叶产前、产中、产后各个环节的工艺流程和衡量标准，使生产过程规范化、系统化，并通过积极推动品牌创建，使“浦桥玉剑”精品有机茶成为了浦口区第一茶叶品牌。江宁区秣陵街道通过宏和农业发展有限公司在项目区实行统一种植、规模经营和标准化生产，着力发展优势农业主导产业，实现了土地、产业、科技的有效结合，体现了龙头企业的带动效应。江宁区禄口街道通过鑫农庄科技有限公司按照标准化生产要求，将项目区内生产的优质无公害农产品全部以“秦禄”牌包装上市，增强了禄口本地林果产品的市场竞争力。

3、农民生产组织化程度显著提高。项目实施后，农民专业合作经济组织以合作与联合方式，把一家一户分散经营、规模小的农户组织起来，按照市场需求进行规模化生产、专业化经营、品牌化销售，在技术培训、新品种推广、市场信息预测预报、种苗供应、农产品销售等方面，全面开展“产前、产中、产后”全过程服务，解决了农民难以走进市场的问题，增强了农民抵御市场风险和自然风险的能力，使农民在激烈的市场竞争中获得了较好的经济效益，实现了合作社与社员共发展、同繁荣的良好局面。浦口区赭落山茶叶合作社通过制定统一标准后，按照“浦桥玉剑”有机茶采摘标准收购社员茶叶鲜叶，直接带动社员亩均收益达5500-7500元。此外，该合作社到年终在提取法定的公益金和公积金后，对出资社员和与合作社有交易往来的社员分别进行二次分配。江宁区秣陵街道实施项目后，通过流转土地、吸纳剩余劳动力、带动农民创业等形式，带动项目区农户直接人均增收近500元。江宁区禄口街道项目区带动周边农村800多户种植林果，预计到明年，项目区农民人均收入将比立项前增加2773元，达12000元。此外，公司每年还拿出纯利润的10%进行二次分红，仅此一项基地农户每年除入股保底分红收入外，还可增加收入20万元，户均增收519元。

4、项目区生态环境质量整体提升。在实施项目过程中，各项目区都紧贴新农村建设主题，坚持基础设施建设与生态环境建设并重，项目区呈现出一派整洁、宁静的田园风光，直接带动了区域内都市农业、休闲农业、旅游农业的发展。特别是农业科技设备的引进和应用，大大提高了农产品的产量和市场竞争力，有力促进了农业主导产业的发展壮大和项目区农民的增收致富，实现了农村社会的和谐稳定。浦口区赭落山茶叶合作社通过引进国际一流加工设备以及名特优新品种和新技术，不断进行生产工艺革新和设备改造，专注于“赭落山”农业品牌的塑造和“浦桥玉剑”精品有机茶的开发，在众多名茶评比中荣获多项殊荣。江宁区秣陵街道努力把土地整理、生态综合治理、节水配套改造作为土地治理的主要切入点，通过科学规划，把项目区的机耕路、防护林与项目所在村内道路、绿化等公共基础设施建设结合起来，努力使项目区成为新农村建设的示范区。江宁区禄口街道项目区围绕发展休闲观光农业，将基础设施建设与园区景观建设相结合，特别是农田防护林和道路景观树的栽植，有效改善了项目区的生态气候，为项目区申报国家AAA级旅游景区创造了良好条件，目前，该项目区年接待游客已达万人以上。

1、放宽对合作社组建的硬性要求。在市场主体承担国家土地治理项目申报立项时，可以放宽“申报企业与当地农户、大户共同成立专业合作社”的硬性规定，在保持“带动农户生产和销售、促进农业增效和农民增收”的前提下，允许各地根据项目发展的实际需要，优选各类符合条件的市场主体，鼓励和引导更多农业龙头企业、农业大户、专业合作经济组织等多种组织形式进入项目区，充分发挥项目建设单位的资金、技术、营销、管理等方面的综合优势，进一步提高项目建设的示范带动效应。

2、降低农业基地面积的立项门槛。与市场主体承担建设国家土地治理项目不同，常规国家土地治理项目注重农业基础设施建设，其核心建设内容是改善农业基本生产条件，项目区土地通常仍然保持分户经营，不需要大规模流转，相对比较容易实现较大面积的集中连片；而市场主体承担建设的国家土地治理项目，其主要发展内容是现代高效农业，更多的是追求农业科技进步、品种知识更新、经营模式创新和土地的综合产出，对土地流转面积的要求更多的是根据需要比较灵活，尤其是在当前“土地规模流转进程放慢、难度加大、成本增多”的背景下，拥有大规模土地流转的市场建设主体越来越少，必然会增加此类项目申报的难度。因此，建议适当调低此类项目面积的硬性标准，确定在“500—1000亩”的适度面积较为可行。

3、提高财政补助的亩投资标准。在客观上，国家土地治理项目投资标准较低，只能适应最基本的改善条件的要求，而作为市场主体承担国家土地治理的试点项目，其宗旨是要通过扶持市场主体发展现代高效农业来带动农民增收致富。因此，要区别常规国家土地治理项目的补贴标准，按照“区别对待、突出重点、加大扶持”的方针，适当调高财政补贴的亩投资标准，以适应项目建设在“提高农田基础设施标准、发展高效设施农业”方面更高的追求。当前，市场主体承担的国家农业综合开发土地治理项目每亩财政补助700元，但这适用于平原和水利条件较好的地区，据我们估算，若对宁镇扬丘陵地区，则平均每亩地需要提高到1000元以上较为合适。

4、调低项目自筹资金的配套比例。据调查发现，不少项目建设单位希望适当降低自筹资金配套比例，因为按照现行的农业综合开发项目管理政策，虽然自筹资金由建设单位自行筹集，但在自筹资金的使用支出、竣工验收、资金审计方面有着严格的要求，自筹资金使用的自主性受到很大的约束。为全面完成项目建设任务，项目建设单位除了财政扶持和自筹资金外，还需要筹集部分资金用于农业综合开发项目资金列支范围外的工程建设、外资采购、原料购买等支出，以确保项目建设达到预期目标。因此，在各级审计部门加强支农资金延伸审计的大背景下，为切实减轻项目建设单位自筹资金配套压力，建议上级农业资源开发部门降低对两类结合项目自筹资金配套要求，把自筹资金配套比例保持在财政投资的50%左右较为合理与可行。

5、改进对项目扶持的投资方式。为充分发挥项目建设单位的积极性和主动性，切实提高项目建设质量，确保项目建设发挥应有的效益，可以改进市场主体承担国家土地治理项目的建设机制，参照省丘陵山区农业综合开发基地项目“先建后补”的建设模式，即：由项目建设单位根据发展需要，经农业资源开发部门和财政部门核定项目初步设计及工程概算后，由项目单位自行组织项目建设；最后，由农业资源开发部门和财政部门根据项目年度计划、工程完成情况、工程决算、审计报告及验收评价情况等，核定下拨项目财政补助资金额度，从而进一步提高项目建设水平。

6、扩大土地治理项目的建设内容。按照“立足本职、放活政策、因地制宜、扩大内涵”的基本原则，进一步拓宽市场主体承担土地治理项目建设内涵，在继续坚持以现行政策规定的基础设施建设为重点的基础上，适当拓宽资金使用范围，扩大项目区内的建设内容，允许项目资金投入到符合高效农业和现代农业发展的设施农业等建设内容上来，如：温室大棚、喷滴灌设施等基础性设施，切实加大土地治理项目对发展高效农业、现代农业的基础作用和示范带动作用，把项目区建成农业设施先进、产业特色明显、经济效益较高的现代农业发展载体。